A LDO se tornou importantíssima depois de a LRF entrar em nosso ordenamento jurídico, não só por conta das disposições que já vimos, como também (e principalmente) por ter trazido a figura das metas e dos riscos fiscais para as diretrizes orçamentárias.

O ponto em comum entre o PPA e a LDO são justamente as metas. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas para cada 4 anos (DOM). O papel da LDO é selecionar as metas do PPA e estabelecer quais metas são prioridades para a LOA, ou seja, a LDO determina quais são as prioridades do PPA para os exercícios financeiros.

LEMBROL: essas prioridades, entretanto, não são absolutas, pois há as despesas prioritárias definidas pelo PPA.

Sua importância é devida ao fato de ela ser instrumento que conecta o PPA (médio prazo – 4 anos) à LOA (planejamento anual).

Enquanto o PPA planeja e a LOA executa, a LDO prioriza o planejamento que deve ser executado.

A LDO é considerada um elo entre a LOA e o PPA.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias foi introduzida em nosso ordenamento jurídico pela Constituição Federal de 1988 (ou seja, antes da CF/1988, não existia a LDO).

A LDO exerce um papel tático, que fica entre o planejamento (PPA) e o operacional (LOA)

Perceba que operações especiais não estão no PPA!

Isso está no art. 6º do atual PPA:

§ 3º Não integram o PPA 2024-2027 os programas destinados exclusivamente a operações especiais.

Hoje em dia, tornou-se até redundante falar que operações especiais não estão no PPA, porque todas as ações não estão mais no PPA (e, sim, nas LOAs).

Lembra-se? São ações:

• Os projetos;
• As atividades; e
• As operações especiais.

Lei 14.802/2024 (PPA):

Art. 3º São prioridades da administração pública federal, incluídas aquelas advindas do processo de participação social na elaboração do PPA 2024-2027:

I - combate à fome e redução das desigualdades;

II - educação básica;

III - saúde: atenção primária e atenção especializada;

IV - Programa de Aceleração do Crescimento - Novo PAC;

V - neoindustrialização, trabalho, emprego e renda; e

VI - combate ao desmatamento e enfrentamento da emergência climática.

Parágrafo único. Além das prioridades estabelecidas neste artigo, as leis de diretrizes orçamentárias poderão contemplar novas prioridades para os exercícios de 2025, 2026 e 2027, nos termos do disposto no § 2º do art. 165 da Constituição.

Em resumo, as prioridades da administração pública federal brasileira para 2024-2027 focam em desenvolvimento social, econômico e sustentável, abrangendo desde o combate à fome até o enfrentamento da emergência climática.

• As prioridades do Plano Plurianual devem nortear a LDO.
• Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias determina prioridades para a LOA.

Sendo assim, as prioridades relacionadas na LDO não são absolutas, pois há as despesas prioritárias definidas pelo PPA.

Se quiser ver como o governo organizou isso visualmente, clique aqui e veja a mensagem presidencial do PPA.

Os três princípios de boa governança no novo PPA:

1. Indicadores-chave e metas
2. Prioridades
3. Agendas transversais

Ao colocar que o estabelecimento de DOM – Diretrizes, Objetivos e Metas – deve ser feito de forma regionalizada, a Constituição não se refere à descentralização para os Estados e Municípios. A Constituição em si não dispõe como é o critério regionalizado!

Quem organiza esse critério são os anexos do PPA, e a organização é feita de acordo com as cinco macrorregiões brasileiras: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

O PPA considera como região, também, o Brasil como um todo (a região NACIONAL).

CUIDADO: pode haver critérios diferentes. Às vezes, essas áreas podem ser até maiores do que as macrorregiões.

De acordo com a Constituição Federal de 1988 (art. 165),

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Vamos por partes:

Organizando o art. 165, § 1º (que vimos acima), temos que o PPA:

Estabelece, de forma REGIONALIZADA (DOM):

• Diretrizes;
• Objetivos;
• Metas.

Ainda com relação ao art. 165, § 1º: as Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) são para:

• Despesas de Capital;
• Despesas decorrentes de despesas de Capital (que são Despesas Correntes); e
• Programas de Duração Continuada.

O Plano Plurianual é o Senhor dos Planos, já que, de acordo com a CF/1988, quaisquer planos devem ser elaborados em consonância com o PPA (art. 165):

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Sendo assim, se você der uma olhada nos programas e ações do Plano Plurianual, verá que eles aparecerão nas LDOs, nas LOAs e nas leis que as modifiquem, justamente porque o PPA é o Senhor dos Planos.

Muito se discute na doutrina quanto à extensão deste período relativo ao PPA: é um planejamento de médio ou longo prazo?

Os 4 anos são considerados, pela maioria das pessoas nesse mundo, planejamento de médio prazo, mas alguns autores o consideram um planejamento de longo prazo, até porque um PPA deve se ligar ao outro, para oferecer continuidade às ações de interesse público, ao longo do tempo.

IMPORTANTE:

De todo modo, não importa se o PPA é considerado de médio prazo ou longo prazo: o que importa é que ele é, no âmbito federal, instrumento de Planejamento Estratégico, e sua gestão tem níveis estratégico e tático-operacional.

O Plano Plurianual foi introduzido em nosso ordenamento jurídico pela Constituição Federal de 1988 (ou seja, antes da CF/1988, não existia o PPA).

É um instrumento totalmente ligado às estratégias e planos de um governo para o período de 4 anos.

São ações: os projetos; as atividades; e as operações especiais.

Sim, o mnemônico de ações é “PAO!” haha!

A Portaria nº 42/1999 conceitua programa, projeto, atividade e operações especiais.

Ações = Projetos, Atividades e Operações Especiais

A Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022 conceitua programa, projeto, atividade e operações especiais.

Como esses conceitos são tratados nas três leis que vamos estudar um pouco mais a fundo (PPA, LDO e LOA), já vou explicá-los, começando por "programa".

Programa

Instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.

Os programas estão no PPA e devem CONDUZIR as ações orçamentárias.

As ações estarão na Lei Orçamentária Anual, não no PPA.

Apesar de as ações não constarem no PPA, elas têm de estar de acordo com ele.

O princípio da Programação enfatiza a importância do planejamento no processo orçamentário.

Ele é sustentado pela obrigatoriedade do Plano Plurianual (PPA), que é elaborado a cada quatro anos, e aplica-se a todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), bem como à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promovendo uma integração entre os diferentes instrumentos de planejamento.

Este princípio assegura que a Lei Orçamentária Anual não seja apenas um instrumento de execução financeira, mas principalmente um instrumento de planejamento de médio e longo prazo.

Este princípio ganha força com a técnica orçamentária do orçamento programa, que você vai conhecer bem no assunto "técnicas orçamentárias".